一度被認為架空PPP（政府和社會資本合作）模式的假政府購買服務項目被財政部叫停，業內普遍認為這將利好PPP模式。

　　近日，財政部印發的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（下稱《通知》），首次列出了地方政府購買服務負面清單，包括鐵路、公路、機場、水電煤氣等基礎設施和儲備土地前期開發，農田水利等建設工程都被囊括在內，建設工程與服務打包的政府購買服務形式也被禁。另外，金融機構和非金融機構提供的融資行為也被嚴禁納入政府購買服務范圍。

　　PPP專家、上海錦天城律師事務所合伙人劉飛告訴第一財經，由于不愿受到PPP規則等各方面約束，地方不少基礎設施項目都采用簡單的政府購買服務形式去做，這事實上架空了PPP模式，并增加了地方政府債務風險。現在《通知》堵住地方通過政府購買服務違法違規融資這一渠道后，大量的公益類項目會通過PPP模式進行操作，這對PPP是一個利好。

　　其實早在前年，不少業內人士發現，一些地方政府將政府采購工程包裝成政府購買服務項目，通過委托代建等方式，約定以政府購買服務名義支付建設資金，而這類假政府購買服務項目在2015年下半年開始愈演愈烈，逐步取代政府付費類PPP，成為地方政府進行公益類基礎設施投融資的一種主要方式。

　　畢馬威基礎設施PPP咨詢總監李煒去年9月撰文稱，自己參與的一個某計劃單列市片區開發項目的評審中，該項目既沒有按照PPP項目的要求去做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，也沒有按照傳統的政府采購程序“先做預算、再進行采購”的方式進行，甚至在前期可研、設計等文件都沒有的情況下，就計劃要按政府購買服務來實施項目采購工作。而這可能導致政府多花了錢，也沒有享受到應有的服務，并脫離現有監管體系、增加地方政府隱性債務。

　　2016年6月，國家審計署《2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況》稱，有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元。

　　劉飛分析，假政府購買服務項目盛行，主要是地方政府和投資人都認為這種政府購買服務方式可以實現基礎設施的融資目的，同時還可規避PPP“復雜繁瑣”的操作和審批流程，也不受10%一般公共預算支出的限制。

　　為了控制財政風險，財政部要求地方每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。近些年地方大力推出PPP項目后，不少地方逼近10%紅線，穩增長壓力和政績沖動下，地方刻意將以工程建設為主的項目包裝成政府采購服務項目，可以繞開這一限制。

　　地方以政府購買服務名義違法違規融資，隱藏著財政風險已被官方意識到。上述《通知》更是列出負面清單叫停這一違規融資渠道。

　　清華大學PPP研究中心首席專家王守清告訴第一財經，《通知》本質上是要求嚴格按照PPP流程和要求來做真PPP項目，而不能用政府購買服務形式繞過PPP。

　　劉飛表示，由于一些基建項目包裝成政府購買服務形式落地快，部分金融機構有三分之二的錢都投到了政府購買服務項目，剩下三分之一的資金才投PPP項目。而此次《通知》將政府購買服務歪門堵住，金融機構原來投到政府購買服務里面的錢將轉移到PPP，因而利好PPP。

　　財政整頓風暴來襲：地方隱性融資收縮規模將達萬億級

　　導讀：金融去杠桿一波未平，財政整頓沖擊再襲。地方隱性融資遭嚴查，地方與企業、地方灰色融資的邊界進一步劃清，預計涉及城投平臺、產業基金、政府購買等方式變相舉債的凈融資收縮規模將達萬億級。城投債市場正在經歷風險重新定價的過程。

　　金融去杠桿一波未平，財政整頓沖擊再襲，地方政府隱性融資再遭嚴查。雖然6月12日銀監會“334”監管首輪自審報送工作臨近尾聲，銀行等機構稍有喘息。但隨著財預50號文（《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》）、87號文（《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》）先后發布，財政領域也正在開啟一輪監管整頓風暴，地方隱性負債和影子融資是監管重點，對地方融資的沖擊不亞于“三套利”、“四不當”對銀行系統的沖擊，顯示出政策層自上而下對防范地方財政風險的高度重視，標志著中國廣義財政周期進一步從寬松轉向全面緊縮。

　　1、43號文后地方違規舉債亂象死灰復燃，從財政部、審計署通報的地方違規融資案例來看，主要包括4大亂象：

　　（1）有地方仍頂風違規提供顯性或隱性擔保。在政策三令五申禁止下仍有地方政府、財政局違規出具回購函、擔保函、協調函等，踩越紅線；

　　（2）借產業基金變相融資、違規承諾回購。產業投資基金是由地方出面，聯合其他資產組成SPV形式的產業投資基金，目前規模已超3萬億，多采用股權和債權方式，進行夾層或結構化融資，有地方通過注入土地或特許經營權，再以產業基金為主體進行融資，或有地方存在違規承諾回購等變相兜底行為。

　　（3）借道地方政府購買服務擴大化、泛濫化，進行變相融資。由于PPP項目融資被限制在地方年度預算支出的10%以內，且流程長、要求高，因此有些地區把大型基建、工程項目也通過政府購買服務的方式來融資，由于此前對“購買服務”沒有給出負面清單和清晰界定，導致這一渠道呈現擴大化、泛濫化勢頭，成為近兩年一些地方違規舉債的重要渠道。從實際融資情況看，有銀行反饋通過這一方式放出去的貸款遠高于PPP項目貸款。

　　（4）借PPP項目的變相融資，比如，進行違規擔保、承諾、回購安排、過高補貼或定價、承諾固定回報，或者明股實債方式變相融資；違規將PPP項目的資金來源和收益清償責任，與土地出讓收入掛鉤、進行土地融資等。

　　2、財政整肅風暴來襲，50號文、87號文、國務院第4次大督查，嚴監管步步升級。主要監管內容包括：

　　（1）50號文：1）禁止地方政府違規擔保，開展地方融資擔保清理整改。于17年7月31日前清理整改到位；逾期不改的部門、市縣政府，依法追究責任人的責任。2）加強平臺公司融資管理，不得以公益性資產、儲備土地注入平臺，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為償債來源，金融機構不得要求或接受地方提供擔保函、承諾函、安慰函等。3）規范地方PPP融資。不得以借貸資金出資各類投資基金，不得以任何方式承諾回購本金、承擔損失、承諾最低收益；不得對股權投資附加額外條款變相舉債。4）強調地方唯一融資方式是發行地方債，不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求企業為地方舉債等。

　　（2）87號文主要內容：1）劃定政府購買服務“負面清單”，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等基建，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資納入政府購買服務范圍。2）嚴禁利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相融資，不得利用簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司。3）年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務，不能作為變相增加財政支出的依據。4）各省組織摸底排查，于10月底前報送財政部。

　　（3）國務院第4次大督查全面啟動，覆蓋范圍更大、力度更強：國務院將于2017年7月派出督查組，選擇重要經濟指標相對靠后、重點工作任務進度相對滯后、有關問題相對集中的部分地區進行實地督查，不良資產、地方存量債務置換、違法違規融資擔保等領域是重點督查對象。

　　3、財政整頓風暴，沖擊影響幾何？

　　1）本輪財政整肅定調高，多部委聯合參與監管，落地執行力更嚴格，標志著廣義信用財政寬松周期轉為緊縮，預計涉及城投平臺、產業基金、政府購買等方式變相舉債的凈融資收縮規模將達萬億級，下半年基建和PPP項目落地面臨更大融資壓力，但政策決心的定力很強，即使短期基建和經濟面臨一定下行壓力，政策很可能也只是微調而不會很快轉向。

　　2）雖然土地儲備專項債批準發行，有助于地方融資“開正門、堵偏門”，但由于土地儲備債屬于地方政府專項債額度中的一部分，總體規模有限，沒有明顯增量資金帶動效應，難以完全對沖其他融資通道萎縮的不利沖擊，后續再融資仍面臨很大壓力。

　　3）土地儲備債獲準發行后，城投平臺通過地方土地注入變相融資的渠道將會萎縮，城投平臺的融資能力被大幅削弱。地方政府借道PPP、產業基金、政府購買、明股實債等變相融資大幅受限，城投后續流動性和償債來源的不確定性風險大大提高。

　　4）城投、產業基金等與政府舉債的邊界劃分進一步厘清，地方外部支持和剛兌信仰大幅弱化，安全邊際大幅弱化，無論對銀行等金融機構還是債市投資者，對城投平臺、產業基金SPV、政府應收款項等的資金敞口將顯著收縮削減.

　　5）高收益城投債重出江湖，市場情緒悲觀唯恐避之不及，但“墜落天使”中也蘊含一定機會。財政整肅來勢洶洶，政策風險整體上升，市場對城投板塊偏好急速下降，不乏7%甚至8%以上高收益城投債重出江湖，但我們認為城投板塊盡管分化加劇，但最終實質違約風險整體仍然不高，一旦出現黑天鵝事件，當地政府積極協調的概率仍然較大，因此價格下挫之下可能蘊含“錯殺”的交易機會。