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我國水污染治理引入PPP模式
發布日期：2015年05月11日瀏覽次數：次
繼國務院發布《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）之后,財政部又會同環保部發布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）。
“水十條”將實施最嚴格的源頭保護和生態修復制度，全面控制污染物排放，全力保障水生態安全，并有望撬動超過2萬億元的投資。而實施意見關于在水污染防治領域大力推廣運用PPP模式的倡導，對提高環境公共產品與服務供給質量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。
治水為何需要PPP？
根據“水十條”確定的工作目標，到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。到2030年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。
其實，早在“水十條”印發前，中央財政已從2007年開始對全國各地水污染防治給予了多項專項資金扶持。
財政部經建司相關負責人在接受本報記者采訪時透露，2007年，中央財政設立三河（淮河、海河、遼河）三湖（太湖、巢湖、滇池）專項資金，支持三河三湖及松花江流域水污染防治。2011年，中央財政設立湖泊生態環境保護專項資金，支持水質良好湖泊進行生態環境保護。2014年，結合轉變政府職能和規范中央對地方轉移支付的要求，原三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和湖泊生態環境保護專項資金整合為江河湖泊治理與保護專項資金，預算規模為70億元。今年，為落實“水十條”，按照國務院的要求，江河湖泊治理與保護專項資金進一步整合轉型為水污染防治專項資金，預算規模增至130億元。
該負責人稱，水污染防治專項資金整合的目的有兩個：一是支持具有重要飲用水功能的水質良好湖泊和與湖泊水系連通的河流、地下水等流域系統保護，以及灤河、東江等流域國土江河綜合整治試點。二是支持重點流域污染防治、地下水污染防治、近岸海域環境保護、城市黑臭水體整治等。
“當然，僅靠中央財政投入的‘治水’專項資金是遠遠不夠的。有了中央財政每年130億元的水污染防治專項資金，再通過引導社會資本參與到‘治水’中來，我國的水生態安全目標才會得以實現。這也是財政部出臺實施意見的初衷。這其中，PPP模式將發揮重要作用。”該負責人表示。
他解釋說，首先，在中央與地方事權關系上，PPP在水污染防治領域的推廣，突出體現了地方因地制宜發揮能動性，中央統籌規劃、政策引導、資金支持鼓勵的思路。其次，作為一種有效的商業模式，PPP將有效理順水污染防治領域市場與政府關系，中央財政資金有效發揮引導撬動和“種子”作用，以市場力量和社會資本為主，力推水污染防治工作和“水十條”的落實。
新時期治水思路下的PPP模式
據悉，此次將PPP模式引入水污染治理，旨在轉變政府職能，拓寬環境基本公共服務供給渠道，改變政府單一供給格局；創新項目管理模式，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務質量與管理效率。
上述負責人表示，按照這一要求，每年130億元的專項資金主要發揮加強水污染防治的政策引導作用，建立公平公正的社會資本投資環境，其實質就是優先支持PPP項目。不僅如此，各級地方財政部門也要統籌運用水污染防治專項等相關資金，優化調整使用方向，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。
財政部、環保部明確要求，水污染防治PPP項目有關財政資金要納入中期財政規劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目的實施。逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變。鼓勵社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。
對地方政府而言，財政、環境保護部門應積極協調有關部門，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權有償使用，完善排污權交易市場。鼓勵環境金融服務創新，支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議下收益質押擔保融資，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質押融資。
水污染治理的PPP“玩法”
為了促進PPP項目在地方的順利實施，財政部、環保部還在“實施意見”中對項目流程進行了必要指導。
例如,在規范操作流程環節，在項目識別、準備、采購、執行和移交等操作過程中，以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立和項目公司組建、合作合同簽署、績效評價等方面，應根據財政部關于PPP工作的統一指導和管理辦法規范推進，地方各級財政部門要會同環境保護部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規范化管理。
同時，在組織實施部分鼓勵水污染防治領域推進PPP工作。各級環境保護、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經濟和社會發展規劃、水污染防治行動計劃、主要污染物減排計劃、水污染防治領域專項規劃等既定規劃中遴選潛在項目，及時篩選評估社會資本發起PPP項目建議，推進水污染防治領域PPP工作。
在定期組織評選環節，對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當地環境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構編制實施方案。
不僅如此，財政部、環保部還對實施方案提出了具體要求，要求其應包括項目實施內容、產品及服務質量和標準、投融資結構、財務測算與風險分析、技術及經濟可行性論證、合作伙伴要求、合同結構、權益分配和風險分擔、政府支持方式、配套措施等。財政部、環保部每半年在全國范圍內組織一次水污染防治領域PPP項目評選工作，從中選擇部分優質項目予以推介。
當然，健全投資回報機制也是必不可少的環節。在健全回報機制環節，綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經營性、準公益性和公益性項目。積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與。完善市政污水處理、垃圾處理等水污染防治領域價格形成機制，建立基于保障合理受益原則的收費標準動態調整機制。優化政府補貼體系，探索水污染防治領域市場化風險規避與補償機制。
水污染防治領域PPP模式大有可為
此次實施意見還著重強調要優化水資源綜合開發途徑，創新水環境綜合治理模式。明確政府要充分發揮市場機制作用，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營；拓寬投融資渠道，加大資金投入，切實改善水環境質量。
業內人士指出，“水十條”將在未來5年帶動水污染防治領域超過2萬億元的投資規模，而PPP模式的出臺，無疑將助力社會資本進入水污染防治領域。同時，在促進水務產業市場化過程中，引入具有技術、資本和管理優勢的民營企業，有望增強市場活力。PPP模式的推廣或將給水務行業帶來盈利模式和水平的根本變革。
上述負責人表示，盡管“水十條”創造的投資規模和拉動效應尚難以準確預期，但不容置疑的是，在水資源防治領域推進PPP模式具有重要的綜合意義。一方面，這是下一階段經濟發展“調結構”，提升經濟增長內涵質量的重要抓手；另一方面，政策層面有望通過推廣運用PPP模式，將水污染防治領域培育為“穩增長”的重要抓手，成為新的經濟增長點。此外，PPP模式還是在水污染防治、環境治理等領域“促改革”，激發市場活力的重要舉措。
“水十條”將實施最嚴格的源頭保護和生態修復制度，全面控制污染物排放，全力保障水生態安全，并有望撬動超過2萬億元的投資。而實施意見關于在水污染防治領域大力推廣運用PPP模式的倡導，對提高環境公共產品與服務供給質量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。
治水為何需要PPP？
根據“水十條”確定的工作目標，到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。到2030年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。
其實，早在“水十條”印發前，中央財政已從2007年開始對全國各地水污染防治給予了多項專項資金扶持。
財政部經建司相關負責人在接受本報記者采訪時透露，2007年，中央財政設立三河（淮河、海河、遼河）三湖（太湖、巢湖、滇池）專項資金，支持三河三湖及松花江流域水污染防治。2011年，中央財政設立湖泊生態環境保護專項資金，支持水質良好湖泊進行生態環境保護。2014年，結合轉變政府職能和規范中央對地方轉移支付的要求，原三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和湖泊生態環境保護專項資金整合為江河湖泊治理與保護專項資金，預算規模為70億元。今年，為落實“水十條”，按照國務院的要求，江河湖泊治理與保護專項資金進一步整合轉型為水污染防治專項資金，預算規模增至130億元。
該負責人稱，水污染防治專項資金整合的目的有兩個：一是支持具有重要飲用水功能的水質良好湖泊和與湖泊水系連通的河流、地下水等流域系統保護，以及灤河、東江等流域國土江河綜合整治試點。二是支持重點流域污染防治、地下水污染防治、近岸海域環境保護、城市黑臭水體整治等。
“當然，僅靠中央財政投入的‘治水’專項資金是遠遠不夠的。有了中央財政每年130億元的水污染防治專項資金，再通過引導社會資本參與到‘治水’中來，我國的水生態安全目標才會得以實現。這也是財政部出臺實施意見的初衷。這其中，PPP模式將發揮重要作用。”該負責人表示。
他解釋說，首先，在中央與地方事權關系上，PPP在水污染防治領域的推廣，突出體現了地方因地制宜發揮能動性，中央統籌規劃、政策引導、資金支持鼓勵的思路。其次，作為一種有效的商業模式，PPP將有效理順水污染防治領域市場與政府關系，中央財政資金有效發揮引導撬動和“種子”作用，以市場力量和社會資本為主，力推水污染防治工作和“水十條”的落實。
新時期治水思路下的PPP模式
據悉，此次將PPP模式引入水污染治理，旨在轉變政府職能，拓寬環境基本公共服務供給渠道，改變政府單一供給格局；創新項目管理模式，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務質量與管理效率。
上述負責人表示，按照這一要求，每年130億元的專項資金主要發揮加強水污染防治的政策引導作用，建立公平公正的社會資本投資環境，其實質就是優先支持PPP項目。不僅如此，各級地方財政部門也要統籌運用水污染防治專項等相關資金，優化調整使用方向，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。
財政部、環保部明確要求，水污染防治PPP項目有關財政資金要納入中期財政規劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目的實施。逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變。鼓勵社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。
對地方政府而言，財政、環境保護部門應積極協調有關部門，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制，推行排污權有償使用，完善排污權交易市場。鼓勵環境金融服務創新，支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議下收益質押擔保融資，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質押融資。
水污染治理的PPP“玩法”
為了促進PPP項目在地方的順利實施，財政部、環保部還在“實施意見”中對項目流程進行了必要指導。
例如,在規范操作流程環節，在項目識別、準備、采購、執行和移交等操作過程中，以及物有所值評價、財政承受能力論證、合作伙伴選擇、收益補償機制確立和項目公司組建、合作合同簽署、績效評價等方面，應根據財政部關于PPP工作的統一指導和管理辦法規范推進，地方各級財政部門要會同環境保護部門抓緊研究制定符合當地實際情況的操作辦法，實現規范化管理。
同時，在組織實施部分鼓勵水污染防治領域推進PPP工作。各級環境保護、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經濟和社會發展規劃、水污染防治行動計劃、主要污染物減排計劃、水污染防治領域專項規劃等既定規劃中遴選潛在項目，及時篩選評估社會資本發起PPP項目建議，推進水污染防治領域PPP工作。
在定期組織評選環節，對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當地環境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構編制實施方案。
不僅如此，財政部、環保部還對實施方案提出了具體要求，要求其應包括項目實施內容、產品及服務質量和標準、投融資結構、財務測算與風險分析、技術及經濟可行性論證、合作伙伴要求、合同結構、權益分配和風險分擔、政府支持方式、配套措施等。財政部、環保部每半年在全國范圍內組織一次水污染防治領域PPP項目評選工作，從中選擇部分優質項目予以推介。
當然，健全投資回報機制也是必不可少的環節。在健全回報機制環節，綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經營性、準公益性和公益性項目。積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與。完善市政污水處理、垃圾處理等水污染防治領域價格形成機制，建立基于保障合理受益原則的收費標準動態調整機制。優化政府補貼體系，探索水污染防治領域市場化風險規避與補償機制。
水污染防治領域PPP模式大有可為
此次實施意見還著重強調要優化水資源綜合開發途徑，創新水環境綜合治理模式。明確政府要充分發揮市場機制作用，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營；拓寬投融資渠道，加大資金投入，切實改善水環境質量。
業內人士指出，“水十條”將在未來5年帶動水污染防治領域超過2萬億元的投資規模，而PPP模式的出臺，無疑將助力社會資本進入水污染防治領域。同時，在促進水務產業市場化過程中，引入具有技術、資本和管理優勢的民營企業，有望增強市場活力。PPP模式的推廣或將給水務行業帶來盈利模式和水平的根本變革。
上述負責人表示，盡管“水十條”創造的投資規模和拉動效應尚難以準確預期，但不容置疑的是，在水資源防治領域推進PPP模式具有重要的綜合意義。一方面，這是下一階段經濟發展“調結構”，提升經濟增長內涵質量的重要抓手；另一方面，政策層面有望通過推廣運用PPP模式，將水污染防治領域培育為“穩增長”的重要抓手，成為新的經濟增長點。此外，PPP模式還是在水污染防治、環境治理等領域“促改革”，激發市場活力的重要舉措。